Giuseppe Felloni

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Scheda n° 1

 

Genova e la storia della finanza: una serie di primati?

Scheda n° 1 - Il debito pubblico

Riassunto
Nell’antichità la potenza degli stati si reggeva sui tesori accumulati dai sovrani in tempi di prosperità o più spesso sui bottini di guerra. Oggi gli stati ricorrono quasi esclusivamente al debito pubblico, ossia al denaro che ottengono a prestito dal risparmio privato. L’attuale sistema è il coronamento di una lunga evoluzione iniziata nel medioevo che ha avuto l’epicentro nelle città-stato italiane; la documentazione più antica è quella genovese, che risale alla metà del sec. XII ed è rappresentata dalle cessione di imposte (“compere”) quale interesse variabile di un capitale ricevuto in prestito: lo stesso mezzo di finanziamento su cui sarà fondato a partire dal Cinquecento il debito pubblico delle grandi monarchie nazionali.

Definizione
Debito pubblico. L’insieme dei debiti accumulati dallo stato nel corso di diversi esercizi finanziari, comprendente il debito fluttuante (o debito di amministrazione), costituito dall’insieme dei debiti contratti per far fronte a disavanzi di cassa che si sperano momentanei, e il debito consolidato (o debito iscritto), contratto per far fronte a necessità che superano le ordinarie disponibilità di bilancio, e quindi a lunga scadenza, suddiviso a sua volta in debito redimibile e debito irredimibile (Vocabolario della lingua italiana, Istituto della Enciclopedia Italiana Treccani).
Compera. Storicamente erano chiamati compere i primi prestiti pubblici genovesi, in quanto il comune concedeva ai sottoscrittori i proventi di alcune gabelle, per cui il prestito diveniva una specie di acquisto delle entrate fiscali del Comune; si denominavano spesso dall’oggetto delle gabelle (compera del sale, del vino), o dalla guerra che le aveva rese necessarie (compera dei Veneziani, compera della Corsica), e il nome dei creditori veniva iscritto in un registro detto cartulario delle compere (Vocabolario della lingua italiana, Istituto della Enciclopedia Italiana Treccani).

Documentazione
Tra gli atti ufficiali del Comune di Genova a noi pervenuti, ve n’è uno del gennaio 1150 che, ridotto all’essenziale, suona così: 2

Nos consules comunis Ianue Capharus, Obertus Spinula, ... vobis Guillelmo Vento, Oberto Turri, ... et vestris consortibus nominative vendimus ... ab ista proxima Purificacione sancte Marie usque ad annos viginti novem expletos usufructum de banchis comunis Ianue; precio accepimus a vobis consortibus libras quatuor centum denariorum ... Preterea nos predicti emptores, gratuita et bona voluntate et amore Comunis Ianue, ... volumus ut si Comune Ianue infra predictos viginti novem annos dederit nobis libras quingentas ... vendemus Comuni Ianue pro precio de suprascriptis libris D usufructum quod nobis de predictis banchis deinde pervenire deberet.

Una traduzione libera ci informa che «Noi, Caffaro, Oberto Spinola ecc. consoli del Comune di Genova vendiamo a voi Guglielmo Vento, Oberto Torre e ai vostri consorti il reddito dei banchi comunali per 29 anni a partire dalla prossima ricorrenza della Purificazione di Maria [2 febbraio] per il prezzo di 400 lire. E noi acquirenti, per buona volontà e amore verso il comune, accettiamo che anche prima della scadenza possa riprendere possesso dei banchi pagandoci 500 lire e senza alcun onere aggiuntivo».

In termini più comprensibili, il Comune possiede dei banchi sul pubblico mercato e li affitta per denaro ai cambiavalute. Avendo bisogno di un prestito di 400 lire, ne cede il reddito ad un gruppo di capitalisti privati per 29 anni, alla scadenza dei quali - restituendo la somma avuta in prestito - ne tornerà in possesso. Se vorrà farlo prima di allora, dovrà versare ai creditori una somma di 500 lire, che evidentemente è formata dal capitale mutuato e da una somma forfetaria di 100 lire quale indennizzo per il loro mancato guadagno fino alla scadenza.

Quadro storico
La concessione di un mutuo si accompagna di norma ad una serie di condizioni, tra cui di solito ha importanza cruciale il compenso richiesto dai creditori. Il problema è che per lungo tempo la legge canonica ha avversato e condannato tale compenso come illegittimo.
Per la Chiesa, la richiesta di un interesse, ancorché minimo, è considerata usura e come tale proibita dalle Sacre Scritture e dalla tradizione dei Padri della Chiesa; il divieto, giustificato con una argomentazione teologica che si fonda sulla fraternità e sulla morale naturale, resta assoluto fino al XII secolo e trova un solido ancoraggio nel potere secolare.
Il rispetto del divieto urta contro le necessità finanziarie del Comune di Genova, un’entità giovane e vigorosa lanciata alla conquista di traffici e territori a beneficio dei cittadini e che ha bisogno di capitali per le conquiste territoriali e il controllo dei mari. Poiché il prestito è proibito, bisogna escogitare qualche forma giuridica per non incorrere nella condanna di usura. E a Genova si perviene ad un nuovo tipo di contratto creditizio a medio - lungo termine, che si ispira ad un contratto di origine rurale: il censo dominicale o riservativo, largamente diffuso nei secoli passati quando i grandi latifondisti, per mettere a frutto le terre incolte, le davano a contadini senza terra per un tempo molto lungo tendente alla perpetuità in cambio di un canone prestabilito.

Nella variante successiva del «censo consignativo», il contadino riceveva dal creditore un capitale in denaro e si impegnava a pagargli una rendita ricavata da un podere concordato tra le due parti: si trattava dunque di un compenso che formalmente era indipendente dal prestito ricevuto. Se egli non versava l’importo pattuito o non rimborsava il prestito alla scadenza, il creditore subentrava nella proprietà del podere impegnato. Era il contratto di censo che è presente ancora oggi nel codice civile italiano (e non solo) con il nome di “costituzione di rendita” e che, trasferito dalle campagne nella città ligure, vi assume una configurazione destinata a sviluppi straordinari. In base alla documentazione superstite, l’applicazione del censo alla finanza pubblica genovese inizia negli anni ‘40 del sec. XII sotto forma di un contratto di vendita di introiti comunali per una somma in denaro. Le prime operazioni hanno caratteri che in parte risentono della matrice rurale (durata quasi sempre assai lunga, sino a 29 anni), in parte presentano aspetti incompatibili con essa e del tutto nuovi (ad es. concorso di numerosi mutuanti) anche se di interpretazione incerta (la formula usata è quella della vendita di un pubblico introito e non si accenna ad alcun rimborso, per cui si tratta semplicemente di appalti). 3
Ma già in due contratti stipulati nel 1150 è prevista la facoltà del Comune di riscattare prima della scadenza i redditi impegnati pagando una cifra superiore al prezzo di vendita e ciò implica evidentemente la presenza di un prestito e di un interesse. 4

Ben presto questo tipo di operazioni acquista una sua configurazione peculiare che resterà sostanzialmente immutata nel tempo. Le parti contraenti sono il comune, che riceve una somma in prestito per un periodo concordato, e uno o più sovventori che, in cambio del capitale, ottengono il diritto a riscuotere a proprio beneficio e per l’intero periodo un’imposta già in vigore o appositamente istituita, che si prevede capace di un gettito proporzionato al capitale.

Il tributo ceduto rappresenta in pratica l’interesse del prestito e funge da pegno per il rimborso perché, se lo stato non rispetta la scadenza prestabilita, i mutuanti continuano a percepirlo sino alla restituzione effettiva. Il gettito incassato dai creditori può variare di anno in anno a seconda della congiuntura, talvolta eccedendo e più spesso contraendosi rispetto alla somma prevista inizialmente. Ciò inserisce, nel rapporto tra capitale e interesse, un elemento di incertezza che ricade sui creditori e preclude l’automatismo del suo guadagno illecito. Da qui il termine «compera» con cui a Genova si designa l’acquisto di una rendita fiscale di importo variabile in cambio di un certo prezzo (il capitale corrispondente). 5

Per distinguerla dalle altre, ogni compera (sia esso stipulata da uno o più creditori) è chiamata con un’espressione evocativa del capitale fornito («compera di lire 20.000»), del suo impiego («compera dell’armamento marittimo»), dell’imposta su cui è fondata («compera dell’1%» sulle assicurazioni), del nome di un santo («compera di San Pietro») od altro.
La compera è dotata di personalità giuridica, sopravvive nel tempo anche se i sovventori cedono a terzi la propria quota, gestisce direttamente (nella maggior parte dei casi) le entrate su cui è fondata ed è amministrata a turno dai protettori che l’assemblea dei partecipanti elegge nel proprio seno.
Al di fuori della sfera pubblica genovese, il contratto di censo non ha ancora una fisionomia precisa e si presta a svariati abusi, tanto da sollecitare l’intervento della Chiesa. La sua forma lecita emerge gradualmente da una serie di bolle papali emanate tra il 1423 e il 1569, quando l’intera materia è regolata da Pio V in modo definitivo. Tra gli aspetti più interessanti ne segnalo due:

1) l’equiparazione degli introiti fiscali ai redditi di un bene immobile (concezione patrimonialistica dello stato), il che vuol dire assimilare le compere genovesi al censo;
2) la facoltà per il solo debitore di restituire a sua discrezione il capitale ricevuto, se nell’atto notarile non sia specificata la durata del contratto.

Il processo di graduale regolamentazione del contratto ha un’importanza, riconosciuta solo in parte dalla storiografia, che è difficile sottovalutare e che investe sia gli aspetti tecnici, sia i riflessi economici e giuridici. La sua disciplina canonica ha la conseguenza inevitabile di escluderlo dalle aree più dinamiche della vita economica e diffonderlo in altre: l’agricoltura, in cui dal tardo Cinquecento i contratti di censo si moltiplicano rapidamente, e soprattutto la finanza pubblica, ove la sicurezza della piena liceità dell’operazione consente di conciliare l’interesse dei detentori di liquidità con quello degli stati.

I privati trovano nei censi pubblici una fonte di accumulazione conveniente perché offre ai loro capitali un buon reddito in moneta stabile e le quote in cui sono suddivisi sono facilmente monetizzabili in caso di bisogno. Gli stati, grazie all’opinione dei canonisti che gli introiti fiscali siano assimilabili ai frutti di un bene immobile, possono chiedere dei prestiti volontari ad interesse sotto la forma legittima di censi costituiti sopra determinate entrate pubbliche istituite per l’occasione, prestiti del cui rimborso sono arbitri esclusivi e che hanno due soli limiti: l’inventiva del fisco e la subordinazione dei contribuenti. 6
Non v’è da meravigliarsi se, anche prima della regolamentazione papale ma principalmente dopo, gli stati ricorrono in misura imponente alle vendite di censi che, con nomi diversi da paese a paese («compere», «monti», «depositi», “rentes”, “annuities”,ecc.), hanno tutti la medesima natura nel senso che sono compravendite di introiti pubblici. Nel corso del tempo alcune clausole del contratto possono prevedere ad esempio un interesse fisso, così da assicurare il compratore dalle oscillazioni del gettito fiscale; questa variante molto onerosa per l’erario è quella che si applica in Inghilterra nel 1694 per il prestito di £st 1.200.000 alla corona da cui nasce la Bank of England. 7 Tuttavia, anche in questo caso, si tratta sempre di un introito pubblico e la facoltà di chiedere la risoluzione del contratto spetta solo al debitore. Al di là delle clausole particolari, la moltiplicazione dei censi pubblici si accompagna ovunque alla istituzione di nuove imposte per venderne il gettito; così, a partire dal sec. XVI, i debiti pubblici che pure non sono un fenomeno nuovo per le finanze statali  crescono in misura gigantesca e di pari passo cresce il peso delle imposte indirette su cui i censi sono prevalentemente fondati.

Note:

2 I Libri Iurium della Repubblica di Genova, Vol. I/1 a cura di Antonella Rovere, Genova 1992, n. 125, pp. 190-192. ^

3 Tra le prime operazioni ricordo soltanto le principali: il contratto del gennaio 1141 con cui il comune cede la gestione della zecca per 14 mesi ad un consorzio di 16 cittadini in cambio di 1700 lire e di una partecipazione agli utili; il contratto dell’aprile 1144 con cui appalta a 5 privati per 25 anni la gabella sul lino per la somma di 102 lire; il contratto del febbraio 1149 con cui cede l’introito di quasi tutti i dazi per 15 anni ad un gruppo di 17 acquirenti per la somma di 1301 lire (I libri Iurium della Repubblica di Genova, vol. I/1 a cura di Antonella Rovere, Società ligure di storia patria, Genova, 1992, docc. nn. 36, 134 e 113). ^

4 Contratto del gennaio 1150 con cui il comune cede alcuni introiti per 29 anni ad una società di 11 acquirenti per 1200 lire con facoltà di riscattarli in anticipo pagando 1500 lire; altro contratto in pari data che riguarda la vendita del reddito dei banchi di cambio per 29 anni a 9 sovventori con possibilità di riscattarli prima del termine sborsando 500 lire in moneta e pepe (Ibidem, docc. nn.122 e 125). ^

5 L’operazione non va quindi confusa con la vendita a privati di un particolare introito pubblico per un periodo prestabilito (in genere da uno a cinque anni) in cambio di un prezzo concordato; l’operazione, nota anche con il nome di appalto, assicura allo stato un introito certo e garantito (il prezzo pattuito) e scarica sul privato il rischio dell’effettiva esazione, che gli assicura un guadagno se supera la somma sborsata allo stato o comporta una perdita se non la raggiunge. Dal punto di vista dell’acquirente, anche questo contratto è assimilabile ad un acquisto, ma si tratta di cosa del tutto diversa dalla “compera”. ^

6 Secondo l’opinione corrente, i due primi monti moderni di cui si ha notizia sono quelli creati nel 1526 da Clemente VII. L’istituto del censo fondato sulle entrate fiscali era quindi ammesso nello stato della Chiesa ancor prima che Pio V gli desse un ordinamento definitivo. ^

7 “An Act for granting to theire Majesties severall Rates and Duties upon Tonnage of Shipps and Vessells and upon Beere Ale and other Liquors for secureing certaine Recompenses and Advantages in the said Act mentioned to such Persons as shall voluntary advance the summe of Fifteene hundred thousand pounds towards carrying on the Warr against France” (5 & 6 William and Mary, chapter XX, pp. 483-485). ^